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黄奇帆:我在重庆推进新型城镇化的思考与实践

2017-06-12 11:04:30
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【自新型城镇化提出以来,全国各地都经历了一轮城镇化高潮,也有很多议论,见仁见智,各有长短。但从地方行政一把手的角度来谈新型城镇化,又能切中肯綮的,还不算多。

重庆市长黄奇帆的讲话一直以条理清晰著称,这次也一样。他在本文中提到的几个问题,也是新型城镇化过程中容易遇到问题的几个环节,包括早期规划怎么做、投融资平台如何运用、如何将城市土地资源管好用足、同时又能实现对房地产的有效调控。这些问题带有普遍性,只有解决好这些问题,才能避免城镇化变成新一轮的城市扩张运动,避免“要地不要人”的城镇化。

虽然黄奇帆在本文中提出的看法主要是根据重庆的经验总结得出的,但相信对其它地方也会有所启发。】

新型城镇化是党的十八大确定的重大国家战略,是稳增长、扩内需的最大潜力所在,是转方式、调结构的重要抓手。过去50年,全球约有13亿人由农村迁入城市,城镇化率2012年提高到52.5%。我国改革开放以来,城镇人口净增5亿,城镇化率2013年达到53.7%,超过了世界平均水平。城镇化之所以成为世界性大趋势,是因为城市显著优于农村的三个特征:一是城市的规模扩张产生集聚效应和放大效应,使资源配置更趋优化,经济发展更具效率;二是城市规模经济促进集约节约,可以摊薄公共基础设施的高成本,提供比农村价廉质优的公共服务;三是城市的专业化分工创造更多更好的就业岗位,并为消费者提供更大选择空间,从而使生活更加美好。当然,如果规划建设管理不当,城市也会出现房价高昂、交通拥堵、环境污染、贫富分化、犯罪率上升等问题,这些都必须通过走新型城镇化路子来解决。

习近平总书记强调指出,新型城镇化的核心是以人为本,关键是提升发展质量,要努力实现包容性增长、绿色的增长。增长、绿色、包容,是新型城镇化的关键词,也是三大目标。三者同等重要,并行不悖,但增长不会自然实现,绿色不会自动到来,包容性问题也不可能自发解决,只有通过科学规划、系统管理和改革创新才能达成。

把握科学规划的基本体系

规划是城市建设管理的龙头。规划水平的高低,不仅关系城市建设的质量和品位,也直接影响城市运行成本和效率。各级领导干部尤其是一把手都应重视规划、懂得规划、抓好规划,全面把握规划的基本体系。

科学规划建设城市群。城市群是人口大国城镇化的主要空间载体。北美大西洋沿岸城市群、五大湖城市群,日本太平洋沿岸城市群,都是所在国经济社会发展的火车头。我国过去30多年的高速发展,也得益于长三角、珠三角、京津冀三大城市群的带动。最近讨论的长江经济带,从规划角度讲,也有一个依托长江黄金水道构建大都市连绵带的问题。考察这些城市群或大都市连绵带,一般有四个基本特征:一是城镇化水平较高,城镇化率在70%以上;二是大中小城市规模协调,相邻等级城市人口比例大多在1:5以内,最高不超过1:10;三是以交通为重点的基础设施网络完善,各城市之间交通便捷、信讯畅通;四是城市功能布局合理、分工明确,产业优势互补。我们推进城镇化,应当以构建城市群为目标,积极培育包括特大城市、大城市和中小城市的城镇体系,促进城市间基础设施互联互通和产业、功能互补。

合理布局城市功能集聚区。任何大城市,都有居住、商务、产业、教科文卫、基础设施和生态休闲娱乐等功能集聚区,在布局上应结合城市地形地貌和人文特色,按照“大联通、小分布”原则,实行“多中心、组团式”策略。每个组团内部,都配建上述功能设施,但要分类布局、相对集聚、互相配套;各个相对独立的组团之间,依靠自然山水体系和城市绿化带合理分隔,并通过城市快速路、轨道交通等互联互通。这种板块特色鲜明、整体效益最优的现代化大都市,能够有效疏导人流、物流、资金流,促进城市资源优化配置和提升基础设施利用效率。

规划完善综合交通网络。一是承载区域枢纽功能的大交通,包括铁路、机场、港口通道等,这是城镇群提升辐射带动能力的基础要件。二是承载城市群各城市之间连通功能的交通,如城际铁路、高速公路、快速干道等,是城镇群的动脉血管。三是承载市民日常出行功能的城市内部交通,要通过城市道路、地铁轨道及公交站场建设,确保城市平均车速达到30公里每小时,高峰时段不低于15公里每小时。四是承载各种交通方式衔接过渡的换乘枢纽。这些交通基础设施,影响城市的运行效率和区域地位,对助推城镇化极其重要。

精心做好五种规划。一是城乡总规,这是全局性、综合性、战略性的规划,一经确定,要管一二十年甚至更长时间。二是控制性详规,涉及建设区块的土地使用性质、开发强度和道路、管线、建筑等布局结构,是城市建设的路线图。三是重点区块的形态规划,应高低结合、疏密有致,尤其要注意保护天际线、楼际线、水际线,彰显城市轮廓之美。四是地标性建筑设计,包括色彩搭配、建筑风格,应与周边协调统一、和谐有序。五是各类专业规划,包括“七通一平”基础设施、安全设施等,应相互匹配、结构完善。上述五种规划的覆盖面和整体质量,决定着城市的未来面貌,一定要精心谋划。

城市管理者要心中有“数”。领导干部应掌握一些宏观的、战略性的城市规划数据,在决策时体现出经济学逻辑。比如建成区面积,国际惯例是,城市人均占用100平方米左右,包括住房、工厂、交通、商业、公共服务等用地。100万人口的城市,建成区面积大体就是100平方公里,低了就会拥挤,高了就是浪费。住房建设方面,发达国家人均住房面积一般在30~40平方米。我国人多地少,人均30平方米比较合理。这样算来,1000万人口的城市建3亿平方米住房就可以了,再多就可能出现泡沫。商业设施方面,每2万元的商业零售额可配置1平方米的商铺,每2万元GDP可配置1平方米写字楼。垃圾、污水设施方面,每人每天约产生1公斤垃圾,综合用水0.3吨并产生0.25吨污水,相关基础设施应按此配建。总之,规划是控制总量的学问,要求总量平衡、动态调整,只有明了这些参数,规划时才能收放有度。

转动好投融资这个杠杆

城镇化建设是相当“吃钱”的事业。有专家匡算,实施《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》至少会新增50万亿元的投资需求。按照政府财政管理要求,预算内用于保民生、保运转的保障类资金应收支相抵,不能搞“赤字财政”,而城市基础设施和公共设施投资量大、回报周期长,一个项目大都是三五年建好,三五十年使用,只能投资一步到位、资金逐年偿还、重在远期平衡。因此,城市基础设施建设是可以负债的,全球皆然。实际操作中,城建资金往往依托于政府信用,获取长周期、低利息的融资。国际上通常以发行市政债券来解决,我国地方政府过去不能发债,主要是通过投融资平台融资,但相当部分是短期的、高利息的融资方式,由此加大了地方政府性债务风险。

推行PPP模式(即Public—Private—Partnership,“公共私营合作制”,是指政府与私人组织之间,为了合作建设城市基础设施项目——观察者网注)的关键在于建立利益共享、风险共担的机制。PPP模式其实并非新生事物。它起源于英国,是对公共私营合作融资机制的总称。改革开放30多年来,我国城市建设领域不乏此类实践,BT、BOT、BTO、BOO、TOO(注)都是PPP原则下的案例。但这些融资为何大多沦为地方政府性债务呢?要害在于利益共享、风险共担机制没有建起来。利益共享,就是让参与各方都能赢利,但无暴利;风险共担,就是不要把所有风险都集中于一方。而过去我们的BT、BOT等,往往陷入风险政府独担、利益企业独享的泥潭。比如BOT,原本是投资自主、盈亏自担,但一些地方政府与企业约定20年固定回报16%,这就变成了高利贷。

由此看,尽管PPP模式是一个“天使”,但用得不好也会变“魔鬼”。其中的关键就在于基础设施和公共服务的价格。比如地铁,纽约票价折合人民币10元一张,伦敦、巴黎票价折合人民币15元一张,当然可以平衡,企业也愿意做。我国大陆地铁2元一张,如果没有政府补贴,票价也不涨,这种赔本买卖,哪个社会资本敢来做?

所以,推广PPP模式,必须明晰具体操作的边界条件,我认为应注意区分五种类型:一是靠市场价格可以实现平衡的,就放手去做。比如高速公路收费定价较合理,企业都抢着干。二是靠现有价格平衡不了,但通过调整可以平衡的,应适时启动价格改革。比如水价调整后,自来水厂就能搞PPP融资。三是考虑到公共服务性质和民生保障需要难以调价的,要靠政府采购、明确财政补贴额度,为PPP创造条件。四是可以通过资源优化配置平衡的,比如香港地铁票价7港元一张,本身难以平衡,但他们通过加盖1000多万平方米物业,就实现了平衡。五是存在暴利的领域,比如土地一级开发会大幅提高地价,要搞PPP,就必须设定开发商利润上限,避免国有资产流失和利益输送。总之,只有公共服务定价机制改革到位了,PPP融资模式等配套改革才能快速跟进。

规范并加强土地管理,管好用好土地出让金。通过发行市政债、推广PPP融资模式,可在一定程度上减轻地方政府债务负担,但实现城镇化建设的投融资平衡,还需要做好土地批租这篇大文章。西方国家土地私有,搞基础设施建设产生的增值也归私有,但政府要征收高额的土地增值税。我国城市土地属于国有,土地批租既要优化资源配置,为经济社会发展提供保障,又要避免灰色交易,防止国有资产流失。随着城镇化的快速推进,特别是随着大量基础设施投入和环境配套,土地会有较大幅度的增值。但这些增值收益,是城市规划、征地动迁、“七通一平”、市场供求等多种因素形成的,不能让开发商独享,必须通过政府土地储备和开发管理,拿来弥补城市基础设施和公共设施的投入。一般而言,城市基础设施、公共设施70%-80%的建设资金,可以由此实现平衡。当然,如果地方政府过度依赖“土地财政”,唯利是图“炒地皮”,也会破坏投资环境,增加工商企业运行成本,是不可持续的短视行为,需要加以约束和调整。

发挥好投融资平台的作用。搞PPP融资谈判,与外资、民资合作发展混合所有制经济,不能与政府机构直接混合,而应由政府委托的法人介入。因此,地方政府投融资平台依然有其存在的价值,关键是把握五个方面:

一是合理控制平台数量和规模。原则上,500亿-1000亿元的投资,就需要一个专业平台来管理。规模太小,没有规模经济;太大,管理不易到位。二是规范资本金注入来源,包括国债投入、城市规费、储备土地、存量资产、政府相关财政投入等。三是平台运营要抓好“三个平衡”,即资产与负债平衡,资产负债率要控制在50%-60%;现金流平衡,每年承担的基础设施投资和贷款本息,与各种投入的现金流要平衡;投入与产出、投入与资金来源要平衡,不管是完全市场化还是靠政府补贴,都要算好账。四是风险防范方面坚持“三个不”:政府财政不担保,投融资平台靠自身实力去市场融资;平台之间互不担保,避免债务连锁反应;各类投资集团专项资金不能交叉使用,中央和市里专项资金必须专款专用。五是平台公司完成使命后要谋求转型发展。近十年,重庆“八大投”承建了2000公里铁路、3000公里高速公路和1万公里高等级公路,以及大量水利、环境、桥梁隧道和地铁轨道工程,累计投资6000多亿元。其中,国债、各类专项资金等平衡掉一部分,通过土地管理和开发平衡了2000多亿元,截至2013年年底债务不到3000亿元。目前,“八大投”还有20万亩国有储备土地,还能通过污水处理、自来水供应和高速公路收费等平衡债务,整体信用良好。

管好用足城市土地资源

我国人多地少,推进新型城镇化既要坚守18亿亩耕地保护红线,又要努力保障合理用地需求,城市用地矛盾尤为突出。与此同时,土地收入一般占到地方财政收入的1/3,是地方政府名副其实的“第二财政”和平衡城建资金的主要“钱口袋”。因此,必须通过科学合理的制度安排,节约集约用好每一寸土地,管好用足每一笔土地增值收益。

加强土地管理,应把握五条原则:一是坚持深度规划后出让,开发地块尽量做到控制性详规、形态规划、专业规划全覆盖,这能使土地出让价格提高30%,最多可达一倍以上。二是坚持生地变熟地后出让。由政府土地储备机构负责动拆迁,土地整治好后再出让,不仅能保障依法拆迁、公平补偿,确保各方利益,还能大幅提高土地资产价值。三是坚持招拍挂出让。这是国家三令五申的要求,体现了公开、公平、公正原则,既能预防腐败,又可避免协议出让导致国有资产流失。四是坚持依法收回闲置土地。对久划不拆、久拆不完、久拆不建、久建不完的“四久”工程土地,必须依法收回,挽回不必要的经济损失。五是坚持土地储备制度。加强土地储备是国务院的明确要求。建立土地资源配置“一个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”的良性机制,可以为经济社会发展提供有力的用地保障,也能防止公共资源增值收益流失。

具体到土地储备环节,也有五条原则:一是一步到位储备,细水长流使用。土地储备是有技巧的,必须在城市起飞阶段一次性完成,然后细水长流。重庆2002年一次性储备了主城40多万亩土地,之后20年内每年只开发5%,即2万亩左右。二是储备权集中,储备收益各级政府共享。相对集中储备权,有利于土地整体开发利用,但土地储备不应改变公共财政收入分配比例,收益应在各级政府间合理分配。目前重庆市区两级分配比例为50:50。三是储备地使用兼顾公益事业和商业开发,大体对半开。重庆已用的约20万亩储备地中,近10万亩用于公租房、大学城、铁路、机场等公共服务和公益事业,搞房地产开发的9万多亩,收益用于整个20万亩的征地动迁及一些基础设施建设。四是做好两个循环。第一个循环,即土地储备手续办完后,成为有价资产,通过银行抵押融资,搞征地动迁和“七通一平”,生地变熟地;第二个循环,是“七通一平”后,及时完善规划并分批招拍挂出让,回笼资金用于清偿贷款,抵扣一级开发的成本后,增值部分纳入财政预算,用于滚动开发或其他片区建设。两个循环正常滚动,不会诱发泡沫和债务危机。五是严格设置风险“隔离墙”,即做到“大对应、小对口”。大对应,就是做到土地收入与城建资金需求长期总体平衡;小对口,就是当期单个地块开发与一捆重大基础设施项目时间对应、资金平衡,“一个萝卜一个坑”,确保微观平衡、风险可控,以免形成糊涂账。

打好房地产调控组合拳

房地产业是推进新型城镇化的重要动力和关键环节,与国计民生强相关,既影响整个经济的健康运行,也影响社会心态、事关社会稳定,必须对其进行积极稳妥的调控。

由于房地产具有商品、不动产、资本品、金融品、民生品等多重属性,必须构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系,更多采取市场调控办法,打好组合拳。

一是实施供需调控。房地产价格受供求规律影响,调控中既要按照人均30平方米的住房标准控制开发总量,也要按房地产年投资占全社会固定资产投资25%左右的比例调节流量,确保供需基本平衡。

二是实施地价调控。原则上,要把楼面地价控制在当期房价的1/3左右。如果地价过快上涨,就要调整供地力度和节奏,避免地价抬高房价。

三是实施税收调控,关键是增加持有环节成本。近年来,重庆在中央支持下开展房产税试点,收到了调节房价、减少空关、改善房产结构、完善地方税体系等四重功效。2010—2013年全国房价上涨50%,重庆仅涨了20%,高档住宅成交面积占比也由试点前的9.2%降到了2.8%。

四是实施按揭调控,就是在零首付与零按揭之间选择一个合理比例。零首付,容易造成泡沫,诱发危机;零按揭则会窒息市场。重庆这几年的做法是,针对不同住房需求,首套房首付三成,二套房首付六成,三套及以上零按揭,实践证明是合理的。今年一季度,全国30个大中城市商品房成交面积同比下降近20%,实际上就是个人住房按揭贷款发放出了问题。目前,住房按揭贷款利息7%-9%,且都是5-15年的长周期贷款。而企业通过股份制银行表外融资成本为8%-9%,这些银行靠理财业务变相发放贷款,往往又将企业贷款利息抬高到12%-3%,还多是一两年的短期融资。银行的趋利行为导致信贷资源错配,进而造成个人住房贷款难,一些城市连首套房也贷不到款。因此,引导银行资金合理配置,控制好首付按揭比,是保持房地产市场健康发展的一个撒手锏。

五是实施双轨调控。不管房地产怎么调控,总有20%-30%的低收入群体买不起房,必须由政府托底保障。其中,通过危旧房、棚户区改造安置,能覆盖10%左右的城市人口;建设公租房,覆盖面大体是20%左右。这些工作做好了,人民群众“住有所居”就更有保障,房地产市场也会健康平稳。

在公租房推进过程中,我认为要把握好五点:一是明确保障对象,主要针对进城农民工、新生代大中专毕业生和城市原住民中的住房困难家庭。二是优化规划布局。公租房项目要与城市大型聚居区的商业楼盘有机“混建”,共享基础设施和公共设施,避免贫富隔离,促进社会和谐共融。三是坚持“三个同步”,做到公租房竣工、基础设施配套和社会管理机构服务到位基本同步,确保群众安居。四是堵住两个“黑洞”。承租户不得转租当“二房东”,不能利用低房租去赚高房租;租满一定期限后可购买有限产权,今后想转让,要么卖给公租房管理机构,要么按共有产权的商品房出售,从制度上防止无休止修建和利益输送的“黑洞”。五是强化投融资平衡,可通过出售配套商业设施和一部分公租房偿还贷款本金,形成良性循环。

推进以人为本的城镇化

城镇化的过程实质是农民融入城市的过程。我国有2.6亿农民工,推动户籍制度改革,让他们扎根城市,是社会公平公正的体现,能够达到扩大消费、带动农民增收、降低社会管理成本等多重功效,由此带来的稳定劳动力还能推迟我国刘易斯拐点的出现。因此,户籍制度改革是推进以人为本的城镇化的牛鼻子,必须抓紧抓好。

推进户籍制度改革,应注意把握五项原则。一是明确对象。以在城镇稳定就业并有固定住所的农民工为主。二是保障到位。农民工转户后,就业、养老、医疗、教育、住房“五件衣服”一步到位,享受城市居民同等待遇。三是农村权益自主处置。农民工转户之初,在城市立足未稳,从保护其权益出发,应尊重其意愿,允许其保留农村的承包地、宅基地和林地,并在制度设计上提供保留、流转、退出等多种选择。四是合理分布。通过科学设置落户条件,引导转户居民在大城市、区县城和小城镇按4:3:3的比例梯次分布,既避免人口过度向大城市集中,也防止小城镇就业和社会管理不堪重负。五是建立政府、企业、社会长周期共担成本机制。农民工转户人均成本10万多元,我国2亿多农民工转户需近30万亿元资金,看似难以承受。实际上,改革成本并非由政府独担,企业补足社保缺口要占40%,转户居民会自担30%,需要政府配套的基础设施和公共设施投入仅占30%。同时,农民转户及相应的成本支出并非一次性完成,而是一个长周期的过程,分摊到每年的成本完全可以承受。

2010年重庆启动农民工户籍制度改革以来,累计转户380多万人,并未增加城市负担,反而成了独特的竞争力。近年来,重庆每年一季度进出口往往猛增70%-80%,之后增速回调到30%-40%。调查才发现,沿海农民工有个“九三现象”,即每年只工作9个月,春节前后3个月返乡。沿海企业年底只得停工,节后工人往往又流失一半,对生产力是很大的破坏。重庆380多万农民工转户后,春节七天假、节后照常上班。沿海企业为了保订单、降成本,春节前后纷纷把订单拿到重庆,其中一半订单最终留了下来。这是户籍制度改革带来的红利,也成了重庆改善投资环境的撒手锏。

新型城镇化是一个复杂的系统工程。要实现“增长、绿色、包容”三大目标,除了上述五个关键环节外,还需要加快构建城乡一体化发展机制、开放型经济体制和生态文明制度等,这些都是深水区的改革,都是难啃的硬骨头。改革需要壮士断腕的勇气和决心,更需要善做善成的智慧和理路。我们要深入学习习近平总书记关于新型城镇化系列重要论述,认真贯彻《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》,坚持问题导向,强化改革思维,健全体制机制,为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦夯基出力。

注:

BT:Build-Transfer,意即“建设-移交”,是政府利用非政府资金来进行基础非经营性设施建设项目的一种融资模式。

BOT:Build-Operate-Transfer,意即“建设-经营-转让”,是基础设施投资、建设和经营的一种方式,以政府和私人机构之间达成协议为前提,由政府向私人机构颁布特许,允许其在一定时期内筹集资金建设某一基础设施并管理和经营该设施及其相应的产品与服务。

BTO:Build-Transfer-Operate,意即“建设-移交-运营”,是指民营机构为水务设施融资并负责其建设,完工后即将设施所有权(注意实体资产仍由民营机构占有)移交给政府方;随后政府方再授予该民营机构经营该设施的长期合同,使其通过向用户收费,收回投资并获得合理回报。

BOO:Build-Own-Operate,意即“建设-拥有-经营”,承包商根据政府赋予的特许权,建设并经营某项产业项目,但是并不将此项基础产业项目移交给公共部门。

TOO:Transfer-Own-Operate,意即“转让-拥有-经营”,即由投资者投资收购已建成的项目并承担项目的运行、维护、培训等工作,资产的产权归属为项目专门设立的项目公司,而由企业负责宏观协调、创建环境、提出需求。

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