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论土地资源与土地价值

—— 当前土地制度改革的几个重大问题

2016-11-03 13:59:32
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来源:国家行政学院院报 作者:贺雪峰

能否搞好土地制度改革,最重要的是正确区分和认识土地资源和土地价值。本文分别从征地制度、宅基地制度和农村建设用地制度三个方面讨论土地资源与土地价值及两者之间的关系,希望对即将开展的土地制度改革试点提供理论上的帮助。

2014年12月2日,习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第七次会议,会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》,决定在全国进行为期三年的土地制度改革试点,目前全国33个试点地区已经确定,其中有15个地区进行农村集体经营性建设用地入市改革试点,15个地区进行宅基地制度改革试点,3个地区进行征地制度改革试点。之所以征地制度试点的地区较少,是因为地方无积极性,中央也不便于强推。中央之所以先试点,是因为土地制度改革利益涉及面广且事关中国发展战略大计,进行封闭试点,风险可控,而经验可以总结,先行试点表明中央在土地制度改革上的慎重稳妥。正因为试点,就允许33个试点地区大胆去试,允许出错。以33个地区试点为基础再来进行全国土地制度改革,可以降低风险,防止出现重大的误判。

能否搞好土地制度改革,最重要的是要对土地资源和土地价值进行清晰的区分与认识。本文试图分别从征地制度、宅基地制度和农村建设用地制度三个方面系统讨论土地资源与土地价值及两者之间的关系,从而希望能对即将在全国开展的土地制度改革试点提供理论上的帮助。

一、土地资源与土地价值

要理解当前中国的土地制度改革,首先要区分土地资源和土地价值。土地制度改革一般都要强调集约节约利用土地,要保护土地资源。土地制度改革的最终目的就是要保护土地资源。一般来讲,这样的说法也是不错的。问题是,土地是一种十分特殊的资源,这种特殊性不仅在于不可再生,而且在于不可移动。正是土地不可移动,工商建设用地具有极大的区位优势差异。对于农业用地来讲,土地资源的核心是肥沃程度与光照、水利条件,对于工商建设用地,土地资源的核心是由于其不可移动所造成的区位优势的差异。因此,北京、上海、广州、深圳等一线城市,城市建设用地价值可以高达每亩千万元,而对于三线、四线城市,城市建设用地每亩价值可能只有几十万元。

建设用地价值除与区位有关以外,还与稀缺性有关。也就是说,中国对土地实行用途管制(世界上的其他国家也是这样),国家严格限制农地转化为建设用地,具体办法之一是由中央根据地方经济发展需要向地方下达年度新增建设用地指标,地方政府建设用地不能超过上级下达的指标上限。一般来讲,农地被占用为建设用地很难再复垦,而我国耕地十分有限,为了保护土地资源,中央下达的建设用地指标相对偏紧,就是说,与地方的需要相比,中央下达的新增建设用地指标略有不足。偏紧的新增建设用地指标有助于城市建设保持合理的经济密度。

正是相对稀缺,使城市建设用地指标具有了价值,但这个价值与因为区位而产生的土地价值是完全不同的,因为土地用途管制而产生出来的价值并不是真实的土地价值。不会因为中央每年多下达几百万亩土地指标,就因此可以产生几百万亩乘以几十万元/亩=数千亿元的土地价值财富。如果中央出台政策,鼓励地方政府通过拆农民房子来换取城市建设用地指标,则一方面拆农民房子必然会造成资源浪费,另一方面由此增加的城市建设用地指标也不可能变成新增财富。当前仍然在中国实践的城乡建设用地增减挂钩制度正是误会了土地资源和土地价值而实施已近10年的制度,增减挂钩制度应尽快废除。下文将进一步分析。

一般来说,因为土地用途管制和土地不可移动造成的土地区位差异,建设用地的价值要高于农业用地。农地的价值来自其产出,按生产粮食来计算,一亩土地种两季,产粮不过2000斤,价值3000元,扣除投入,纯收入也就在千元,租金也就在数百元,这正是当前全国农地流转的租金价格(200~800元),若按5%的利率来算,农地价值最多也就2万元/亩。而即使在四线城市,城市建设用地最少也有几十万元/亩。

为什么建设用地价值要高于农地,甚至要高很多倍?其中原因正是前述土地不可移动造成的区位差价和国家土地用途管制。根本则是经济发展和城市扩张。随着二、三产业的不断发展,城市聚集人口越来越多,人口的城市化必然要伴随有土地的城市化。城市是典型的聚集经济,对于聚集经济来讲,区位极其重要,北京三环以内的房价至少要5万元/m2,而远郊地区的房价可能只有1万多元/m2。房价最终反映为地价。同时,土地不可移动,城市扩张只能平面推进,因此,城市新增建设用地只可能在城市扩张推进面的郊区获取。经济越发展,城市规模越大,聚集程度越高,区位差异就越明显,建设用地就越是价值高。

而国家相对偏紧的新增建设用地供给进一步推高城市建设用地的价值。

也就是说,建设用地价值不是凭空而来的,也不是说将农地转用为建设用地就可以创造出价值来的,而是因为经济发展和城市扩张需要在特定位置土地上形成经济积累,从而在特定区位土地上附着了价值。没有经济发展和城市扩张,没有经济聚集的需要,就不会有城市建设用地的价值。

进一步说就是,经济越是发达,城市化越快,城市规模越大,附着在建设用地上的价值就越大,建设用地就越值钱。沿海发达地区和大中城市是中国经济最发达的地区,也是经济聚集最集中的地区,这些地区的建设用地就最值钱。而一般农业型地区,经济不够发达,也缺少经济聚集的条件,这些地区的建设用地就不值钱。

正是发达地区建设用地上附着有很高的价值,土地值钱,如何分享土地价值就成为各方利益主体争夺的焦点,各方利益主体都援引于己有利的制度来博取最大利益,甚至不惜采用暴力(并不只是政府的强征土地,而且尤其也要包括钉子户的暴力抗征)。土地上附着的巨大价值和各方利益主体的激烈争夺,使得发达地区现有土地制度难以应对,因此有了越来越强烈的对现有制度进行清晰界定的需要,以及对现有制度进行改革的需要。发达地区的政府往往也有比较好的财政收入,当然也有更大的获得新增建设用地的需求,以及通过改革来解决问题的动力,因此,沿海发达地区和大中城市郊区自发出现了各种土地制度创新。总体来讲,这些土地制度创新一是要突破中央新增建设用地指标限制,增加城市建设用地,二是往往倾向给作为土地承包人的农民以越来越大的利益。

沿海发达地区的土地制度创新不仅吸引了学者的关注,而且引起政策部门的高度关注。学界和政策部门的关注使发达地区的土地制度创新在全国层面具有了话语权,大多数全国层面的土地制度改革办法都是从发达地区产生并总结出来的,沿海发达地区在土地制度改革上具有与其占有土地资源完全不相称的话语权。

问题是,土地资源集中的一般农业型农村地区与沿海发达地区具有完全不同的土地价值。沿海发达地区和大中城市郊区已经成为城市带,即使农村土地也被纳入到城市带的经济之中。而一般农业型地区,农村人口不断流出,农村日渐衰败,农村土地除了农用,很少其他价值。因此,在一般农业型地区,附着在土地上的利益较少,土地利益争夺较少,土地制度创新的内在动力因此不足。

若将发达地区主要缘于土地价值分配的土地制度创新推向一般农业型地区,就会出现严重错位。

土地价值在沿海发达地区城市带,土地资源在一般农业型地区,发达地区土地制度改革的重点在于土地价值分配,而一般农业型地区土地上附着价值极少,显然不可能套用发达地区的土地改革办法。这是我们认识当前中国土地制度改革的一个基本前提。

二、征地制度改革

中国土地制度中,《宪法》第十条规定:“城市的土地属于国家所有”。“国家为了公共利益的需要,可以依照法律对土地实行征收或者征用并给予补偿”。

《土地管理法》第43条规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”。第47条规定:“征收土地的,按照被征收土地的原有有途给予补偿”。“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”。

以上条款实际上是体现了中国土地制度的宪法秩序。简单地说,经过新民主主义革命和社会主义革命,中国已经消灭了土地私有制和土地剥削阶级,农地非农使用形成的增值收益主要留在国家手中,形成地方政府的土地财政基础。

应该说,因为消灭了土地私有制和土地剥削阶级,中国土地制度可以真正做到“涨价归公”、“地利共享”,而成为世界上最为先进的土地制度,正是凭借土地制度的“制度红利”,改革开放以来,中国可以保持近30年的两位数增长的奇迹。且中国这样的发展中国家之所以可以有完善的基础设施,之所以“中国城市像欧洲”,也是拜中国土地制度之所赐。

中国土地制度“涨价归公”的一个关键是,随着经济发展、城市扩张,在人口城市化的同时,也必然会有土地的城市化。土地的城市化就是城郊农地征收为城市建设用地,因为按土地原有用途给予农民补偿,经济发展所附着在特定位置土地上的增值收益就通过招拍挂,以土地出让金的形式进入国家手中,真正做到农地非农使用增值收益的“涨价归公”。土地出让金扣除土地开发成本,就成为地方政府的土地财政收入,正是土地财政收入使地方政府有能力大规模进行城市基础设施建设。离开“土地财政”,“中国城市像欧洲”是不可能的事情。良好的城市基础设施不仅是城市人生活方便的基础,而且是生产方便的基础,离开良好的城市基础设施,中国经济成长将困难重重。

也就是说,经济发展、城市扩张带来城郊农地非农使用的需要,中国土地制度使得农地非农使用增值收益以土地财政的形式被地方政府主要用作城市基础设施建设,良好的城市基础设施进一步推动经济发展和城市扩张,从而带来更大规模的城市化,由此形成城市化的良性循环,直至中国完成城市化。这个意义上,我们应该大唱土地财政的赞歌。土地财政是中国土地制度“制度红利”的体现,中国土地制度的“制度红利”来自中国土地制度的宪法秩序,这个宪法秩序显然又是经历了新民主主义革命和社会主义改造的两场革命而形成的新中国最重要的制度财产。

有人认为,中国大陆土地制度招拍挂是从香港学来的,而香港土地招拍挂制度存在重大缺陷,最主要是房价太高,导致香港经济缺乏竞争力(周其仁、华生)。这种说法似是而非。香港房价过高的主要原因不出在招拍挂上面,而出在香港政府限量供地上面,而香港政府限量供地的原因又与房地产商及已经买房中产阶级担心房价下降而联手阻止政府供地有关。中国大陆学习香港土地招拍挂供地,不过是以市场的方式来形成城市建设用地的价格,而不一定非得导致房价高企。与香港是一个城市不同,中国大陆地域辽阔,城市众多,且没有形成强大的房地产商和有房中产阶级的既得利益联盟,因此,大陆土地招拍挂市场供地充足,甚至一些地方政府为了当期政绩而过多供给城市建设用地。至于在特定区位招拍挂抬高了地价,这只能说,这个特定地块具有区位优势,这样的具有区位优势的地块,地价当然应该高。

中国土地制度已经消灭了土地私有制,也消灭了土地剥削阶级和土地食利阶层,但是并不是说所有土地都是国家的。一般来说,城郊农地的所有权属于村社集体,农户有农地的承包经营权。因此,当城市向外扩张时,就要将农地征收为国有建设用地,就要给土地的所有者和承包经营者以补偿。征地补偿主要包括三个部分,即给到村社集体的土地补偿费,给到土地承包经营者的安置补助费,地上附着物补偿包括青苗费,按《土地管理法》,“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”。

农地农用,农地年产值一般不会超过2000元/亩,按不超过30倍补偿,最多补6万元/亩。相对于被征收为建设用地后每亩数十万元甚至数百万元的价值,农地所有者和承包经营者当然希望获得更高补偿,因此,征收农地时,如何确定征收土地的补偿标准和补偿数额,就会出现激烈的利益博弈。

总体来讲,最近20年尤其是最近10年,国家给予农民的征地补偿越来越高。中西部地区的中小城市,地方财政能力较差,招商引资主要靠廉价土地,地方政府就可能以最低标准补偿农民。不超过30倍,并未规定不低于多少倍。地方政府给农民的补偿完全无法补偿农民失地所受损失。农民因此反对征地。

在沿海发达地区和大城市郊区,地方政府财力比较雄厚,有能力按较高标准给农民补偿,很快,这个标准就达到了30倍的上限。达到上限之后,在2002年左右,杭州市政府即开始给农民以留地安置政策。留地安置利益巨大,杭州城郊的失地农民富甲一方。这种情况同样出现在北京郊区、上海郊区以及几乎所有沿海发达地区。

最近十多年,给予农民的征地补偿一直在提高,很多地方征地补偿已经突破30倍的上限。有趣的是,征地冲突却不仅没有减少,而且越来越多,越来越普遍且激烈。何故?利益使然,因为被征地农民希望获得更多征地补偿。

当前中国征地制度存在的问题是,虽然一般农民都愿意土地被征收,以获得远高于土地农用的价值,但恰好位于城市规划区内的农户可能利用其土地的特定位置当钉子户,要求远远超过应得补偿的利益。而且,这个要求的利益无法满足,因为给的利益越多,胃口就越大,冲突就反而越激烈。

中央因为对征地中发生的冲突很敏感,要求地方政府在征地时不得使用暴力,不能发生冲突,尤其不能出现恶性事件,一旦出现恶性事件,地方政府负责人就得受处分甚至要下课。中央越是强调征地不得出现恶性事件,为了获得更多的征地补偿,农民就越是倾向当钉子户,越是倾向通过制造恶性事件来谋取更大利益。这也是为什么最近十多年征地补偿越来越高,征地冲突反而越来越多且越来越激烈的原因。

当前中国正处在快速城市化的关键时期,快速城市化必然要有土地的城市化,要有土地征收。在土地利益巨大的背景下面,征收土地必须会引来各方利益主体的激烈争夺,就意谓着必然出现冲突甚至出现恶性事件,关键不是要求不能出现冲突,而是要将冲突控制在一定范围内。当前中国征地制度虽然存在一些问题,但总体来讲,征地是给了农民以利益补偿的,农民并未因为征地而流离失所或变成反政府力量。反过来讲,中国快速城市化大约还有十几年时间,等到中国城市化完成了,土地城市化也就不需要了,大规模征地也就不需要了,因为征地而发生的激烈冲突自然也就不存在了。

在中国如此快速城市化,如此大规模征地及如此巨额土地增值收益分配中,指望征地不出现任何冲突是不可能的。相反,若仅仅因为征地出现了冲突,全国出现了几例恶性事件,就以为必须改变征地方式,甚至主张取消土地征收,而通过建立自由交易的土地市场来解决城市建设用地的供给问题,就不仅仅是误解了当前中国快速城市化的时代背景,而且完全误解了土地这个不可移动资源的性质。令人忧虑的是,当前正在进行的征地制度改革似乎正向这个方向迈进。

征地制度如何改革?重点不应在改变征地方式,这是由中国土地制度的宪法秩序所决定的,而是要改变征地补偿的方式。征地补偿的重点应由现金补偿变为建立基本社会保障。这方面全国有不少好的经验,吸取这些经验,而不是改变中国土地制度的性质,是当前全国进行的征地制度改革试点的基本前提。

三、农地集体建设用地入市

农村集体建设用地是本次土地制度改革试点的重要方面,核心是建立城乡统一的建设用地市场,让城乡建设用地同权同价,目的是盘活农村集体建设用地资源,以既缓解中国城市建设用地之不足的困境,又增加农村和农民的财产性收入,从而一举多得。

2008年,十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村发展若干重大问题的决定》提出:“逐步建立城乡统一的建设用地市场,对依法取得的农村集体经营性建设用地,必须通过统一有形的土地市场,以公开规范的方式转让土地使用权,在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”。仔细阅读,十七届三中全会决议中“与国有土地享有平等权益”的集体建设用地,有几个十分关键的限定:(1)依法取得,(2)农村集体经营性建设用地,(3)必须通过统一有形的土地市场,以公开规范的方式转让土地使用权,(4)在符合规划的前提下。

换句话说,十七届三中全会提出建立城乡统一的建设用地市场,其所涵盖的农村建设用地仅指依法取得且符合规划的农村集体经营性建设用地。大体来讲,全国经营性建设用地不超过农村集体建设用地的10%,一些西部省区,这个比例大约只有2%。这个只有大约2000万亩的农村集体经营性建设用地,大都是在《土地管理法》出台前或土地管理不规范时期,地方政府为了鼓励发展乡镇企业,而直接占用农村耕地而来,现在,这些曾经为乡镇企业发展立下汗马功劳的农村经营性建设用地中的相当部分,因为乡镇企业已经跨掉了,如何处理就成为了问题。因此,十七届三中全会决议提出,通过建立城乡统一的建设用地市场来消化历史形成的、数量不大、问题不少的农村集体经营性建设用地,这些历史形成的集体经营性建设用地主要集中在沿海发达地区。而在沿海发达地区,区域经济发展比较快,城乡一体化程度很高,尤其是长三角和珠三角地区已经形成为庞大的城市带,在这样的城市带中,之前用于乡镇企业的农村集体经营性建设用地在乡镇企业垮掉之后,因为受制于《土地管理法》第43条的规定,而无法有效利用,因此,通过建立城乡统一的建设用地市场盘活农村集体的经营性建设用地资源,确有必要,这个意义上讲,十七届三中全会关于建立城乡统一的建设用地市场、农村集体经营性建设用地与国有土地享有平等权益的规定,有合理性。

十八届三中全会中,建立“城乡统一的建设用地市场”相关规定的重点有了极大转变。如果说十七届三中全会决议的重点是要解决历史遗留问题的话,十八届三中全会的重点则变成了农村集体经营性建设用地入市和城乡建设用地的同地同权同价。

在学界甚至在某些政策部门都有一种期待,即通过建立城乡统一的建设用地市场和城乡建设用地同地同权同价,将巨量的农村集体建设用地“活化”起来,“显化”价值,从而让农民获得土地的财产性收入。在一些地方政府(如成都)的实践中,以及一些学者(如周其仁)的设想中,首先通过土地整理等办法将农村集体建设用地变成农村集体经营性建设用地,再通过集体经营性建设用地入市来获取(或他们所说“显化”)土地的巨大价值,从而一方面为城市提供了大量建设用地,一方面为农民增加了大量财富。

现在的问题是,即使通过土地整理等等办法将农村建设用地变成可以入市的与城市建设用地同权同价的经营性建设用地,也还有很多难以跨越得过去的坎。

与十七届三中全会只是要解决历史遗留下来的之前用于办乡镇企业的集体经营性建设用地不同,农村集体建设用地数量极其庞大,若包括农民宅基地在内,有2~3亿亩,这个数量超过当前全国所有城市建设用地面积,而十七届三中全会要解决的作为历史遗留问题的集体经营性面积只有大约2000万亩。如果2~3亿亩农村集体建设用地都可以入市,则中国城市化将不再需要新增城市建设用地了。同时,十七届三中全会要解决的历史遗留下来的集体经营性建设用地绝大多数都是在珠三角、长三角的城市带,这些地区经济发达,城乡已经一体化了,农村集体经营性建设用地就有了入市的条件,可以在“符合规划”的条件下与国有土地享受同等权益。而一般农村集体建设用地资源主要集中在一般农业地区,因为快速的城市化,这些农业地区人口大量进城,农村经济进一步衰落,集体建设用地入市,根本就不会有人要,因为毫无区位优势可言。

显然,十八届三中全会决议要求建立城乡统一的建设用地市场,城乡建设用地同权同价不可能包括所有农村集体建设用地,绝大多数农村集体建设用地因为缺少区位优势而不可能入市。

换句话说,建立城乡建设用地市场,城乡建设用地同权同价的可能只是,具有区位优势的农村,因为集体建设用地可以与国有土地同权同价,而获得极大的土地利益,这些区位的农民将当前土地制度安排本来应归地方政府用来建设城市基础设施的土地增值收益拿到自己手上,获得了巨额的土地财产性收入,在不付出任何劳动也不承担任何风险的情况下,成为了土地食利者。不具有区位优势地区的农民则因为建设用地根本无人愿要,而无法获得任何土地增值好处,也自然不可能获得所谓土地的财产性收入。

有一种过渡性办法来解决不具备区位优势的一般农业型地区的获益问题,即通过“城乡建设用地增减挂钩”办法。具体地,通过农村退出建设用地,复垦为耕地,然后获取城市建设用地指标,再将指标落地为城市建设用地,从而,将没有人要的农村建设用地变成了具有区位优势的价值巨大的城市建设用地,农民因此可以从退出建设用地中获益。

但是,这种增减挂钩显然没有创造出财富出来,因为城市建设用地的价值是与其所在位置有关,且是经济发展和城市扩张而附着价值于特定区位的土地之上的,这个价值与退出农村建设用地所获得的指标根本就没有关系。也就是说,有无农村退出建设用地从而形成增加的城市建设用地指标,城郊特定区位上附着的土地价值都是相对固定的,无论是用中央下达的新增建设用地指标,还是用从农村退出建设用地所获得指标,土地价值都无变化。中央下达到各地新增建设用地指标是依据各地经济发展与城市扩张实际需要而来,若地方需要,中央完全可以增加指标。

现在增减挂钩“有趣”之处在于,本来中央是根据地方经济发展需要下达年度新增建设用地指标,以控制地方建设用地的使用规模,保持建设用地合理经济密度从而集约节约用地,现在中央却通过鼓励地方政府到农村拆农民房子,将农民宅基地退出复垦为耕地来增加城市建设用地指标,甚至近10年来,增减挂钩在全国大行其道,一些地方政府竟将其作为发展的战略与捷径来走,典型如成都土地改革和重庆“地票”制度。如上所述,增减挂钩并没有增加城郊土地上附着的价值,而拆农民房子然后将农民宅基地复垦为耕地却是要付出实实在在成本的,这个成本,在重庆是15万元/亩,成都是30万元/亩,而江浙一些地方超过100万元/亩。如此巨大的土地成本,在资源稀缺尚不富裕的中国,真是浪费得让人心痛。

好在增减挂钩相对可控,国土资源部一般按中央下达到地方新增建设用地指标的10%下达增减挂钩指标,全国每年增减挂钩指标也就是几十万亩,虽然浪费资源,但中国经济体量比较大,尚可承受。

如果将当前全国农村2~3亿亩集体建设用地通过增减挂钩的办法挂钩到城郊,则一方面,中央不再需要下达城市新增建设用地指标,完全可以通过农村集体退出建设用地所形成的新增城市建设用地指标覆盖到城郊农村。获得了指标覆盖的城郊农村的农民再将农地转化为建设用地,建设用地与城市建设用地同权同地同价,这样一来,就真正将所有经济发展附着在特定区位土地上的增值收益全归到城郊极少数农民手中,这些农民因为获得了巨额土地财产性收入而暴富,地方政府却因为不再有土地财政收入而不再可能进行良好的城市建设。在农民可以退出建设用地几乎无限(2~3亿亩),而具备区位优势的城郊可以覆盖的农村土地却十分有限的情况下面,城郊农村的农民可以选择最迫切最容易将建设用地退出形成指标的农村集体进行指标交易,结果就只可能是,城郊农村以极低价格获得了可以将农地非农使用的增加建设用地的指标,而通过退出建设用地来生产出指标的农村却获益极少。

农村建设用地制度改革一定不能再犯增减挂钩的错误。一些地区为了获得城市建设用地指标,大量拆掉农民房子,浪费了极多资源,这种大拆大建的教训极深。虽然中国耕地很宝贵,但无论如何,当前中国耕地还没有宝贵到要将农民房子拆掉种地这一步,同时,中国也没有富裕到非得拆农民房子来保证粮食安全的一步。

农村建设用地制度改革应回归十七届三中全会决议的精神,主要是解决历史遗留问题,而不是也不可能是通过将农村所有(或大部分)建设用地入市来“显化”所谓土地价值,来让农民获取土地财产性收益。我们一定要记得,没有无缘无故的财富,不可能通过建立所谓城乡统一建设用地市场及城乡建设用地同权同价,就可以无缘无故产生出巨额财富。这完全不可能。可能的只是财富的分配。如上所述,若按当前某些学者的主张以及一些地方政府的实践,推行激进的农村集体建设用地制度改革,可能性只是具有区位优势的极少部分地区的农民暴富,而绝大多数农民无法获得土地增值收益,地方政府也不再有土地财政收入来源,从而无力建设城市基础设施。

四、宅基地制度改革

当前中国农村实行一户一宅制度,宅基地属于村社集体所有,农户具有使用权。当前中国有2亿多农户,也就有超过2亿块宅基地。全国有2亿多亩宅基地,农村建设用地主要包括的就是农民的宅基地。

当前中国正处在快速的城市化进程中,总体来讲,随着农民的进城,他们的生产生活都转移进入城市,他们会退出农村的宅基地。不过,中国当前的发展阶段,城市很难为进城农民提供全家进城体面安居的高收入就业机会,农民家庭中往往是年轻人进城,而年龄比较大的父母仍然留村。农民年轻时进城,年龄大了进城失败,他们可能还要返回农村。因此,进城农民一般不会贸然退出他们在农村的宅基地。反过来,正是进城农民保留了农村宅基地,他们进城失败就有退路,他们就不会选择留在城市贫民窟。同时,农民返乡退路也极大地提高了中国应对经济周期和各种危机的能力。正是这个意义上讲,农村是中国现代化的稳定器与蓄水池。之所以中国能在快速发展中保持稳定,与中国进城失败农民可以返乡(不仅包括真实返乡,而且包括可以返乡所带来的安全感)具有极大关系。

在中国城市无法为大部分进城农民提供在城市体面安居的高收入且稳定就业机会之前,保留农民的返乡退路是十分重要的。这个意义上,保留农民在农村的宅基地,即使某个时候没有用,也不能算是浪费。前面也说过,中国还没有粮食紧张到非得将农民宅基地复垦种田的地步。

等到一定阶段,大多数进城农民可以在城市体面安居,少数进城失败的农民,国家也有能力提供基本保障时,无论是农民自愿退出农村宅基地还是通过政策来让农民退出宅基地,都不迟。

以上是从总体上讲的。中国问题的复杂性在于具体差异。从当前农村情况来看,如前已述,全国大体可以分为两大类型农村,一是沿海发达地区的农村,以长三角和珠三角为典型,这些地区的农村,区域面积不大,土地资源不多,但因为经济发达,城乡一体,农村基本上已经融入到城市经济之中,整个区域成为了城市带。在这样的城市带中,农民宅基地上的住房就具有与城市商品房同等的使用价值,宅基地上所建楼房完全可以媲美城市别墅,相对于城市别墅动辄几百万元一栋,农民在自己宅基地上建楼房,只要建筑成本即可,几十万元建的楼房与城市数百万元的别墅无异。因此,农村宅基地就具有极高的价值,农村宅基地具有与城市建设用地类似的特征。这个意义上,在沿海城市带的农村宅基地的性质更接近建设用地。大中城市郊区农村宅基地与沿海发达地区情况相同,城中村的宅基地就更接近于城市建设用地的性质了。

二是一般农业型地区。与沿海发达地区农村已成为城市带的内在组成部分不同,一般农业地区,农村人口大量进城,农村出现了大量的空心村和农村社会的空壳化。农民进城了,住房长期无人居住就会倒掉,农村宅基地空在那里,农民因此在上面种树或种大豆。在这里的农业型地区,宅基地主要是服务于农民在农村进行的农业生产和农村生活的,农民宅基地的性质更加接近无法种田的荒地的概念,当然也有用耕地来建房子的,因此,宅基地也类似于农地,而与建设用地是完全不同的涵义。

之所以一般农业型地区农村宅基地更接近农地,而与建设用地差异很大,是因为农民占有宅基地主要是服务于他们的农业生产和农村生活,主要着眼于宅基地的使用价值,而不是如沿海发达地区宅基地具有极大的交换价值。这个意义上,农业型地区,农民对宅基地和一般农地缺少严格区分。

进一步说,已有数千年的农民的宅基地,本来是农业社会中为了进行农业生产和农村生活而被农民用来建筑的土地(一般是荒地,农民不舍得用耕地来建房子),农民对土地性质没有特别的区分,这在当前中国农业型地区情况依然如此。而在沿海发达地区,因为经济发展和城市化,而使之前用于服务农业生产和农村生活的宅基地具有了远远超出的价值,而与城市建设用地性质相近了。这样就会有两种完全不同的农村宅基地。一是工业社会的宅基地,一个是前工业社会的宅基地。前者关注的是交换价值,后者关注的是使用价值。当前土地制度笼统地将农村宅基地当作建设用地,其实是存在严重问题的。

具有巨大交换价值,从而出现了激烈的争夺宅基地的沿海发达地区,传统的宅基地制度无力应对新的形势,因此出现了强烈的制度创新的内在需要。沿海发达地区强烈的制度创新需要,以及地方政府进行的制度创新实践,引起学界和政策部门的强烈关注,从而引发了全国对宅基地制度改革的重视。

但就全国绝大多数农村来讲,在城市化背景下,农村人口快速进城,农村衰落,农民的宅基地没有产生额外的交换价值,农村因此也不存在对宅基地的激烈争夺,及由此产生出来的宅基地制度创新需求,地方政府通过增减挂钩政策来让农民退出宅基地,也只是地方政府试图通过让农民退出宅基地来获取城市建设用地指标,而与沿海发达地区因为农村宅基地实践冲击现行宅基地制度而不得不进行的制度创新完全是两码事。

也就是说,全国绝大多数农村,现行宅基地制度都仍然有效,无论是农民还是地方政府都缺少进行宅基地制度改革的动力。

如前已述,当前中国情况的复杂性还在于,土地资源在人口流出的一般农业型地区,宅基地同样如此,而土地价值却集中在沿海发达地区城市带的农村。具有强烈的进行农村宅基地制度改革的沿海发达地区在引领全国农村宅基地改革,并往往给学界和政策部门一个通过改革宅基地来获得巨大“改革红利”的幻觉,这个幻觉却完全不符合占有绝大多数宅基地资源的全国一般农村的实际。

这个意义上讲,当前农村宅基地制度改革宜缓不宜急。任何激进的宅基地制度改革都是不妥当的,是遗害无穷的。

五、结语

以上讨论中,笔者认为,当前中国土地制度是全世界最先进的土地制度,因为这个土地制度可以真正做到“地尽其利、地利共享”,且这个土地制度是经过新民主主义革命和社会主义改造的两场革命所确立起来的,其中最关键之处是消灭了附着在土地私有制基础上的土地剥削阶段和土地食利阶层。通过两场革命消灭土地既得利益,是中国社会主义建设的最为重要的制度基础,是中国崛起的“制度红利”,也正是最近三十年中国可以获得持续经济增长创造世界经济奇迹的一个重要原因。虽然当前的土地制度也存在各种各样的问题,但总体来讲,当前中国的土地制度改革不是要推倒重来,而只是要进一步完善。

相信通过33个地区的土地制度改革试点,中央可以找到进一步完善中国土地制度的补丁。

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