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对农村宅基地制度研究的一些思考

—— 《村镇规划建设与管理》院士课题座谈会上的发言

2016-08-31 15:13:50
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来源:中国城镇化促进会副主席 ——李兵弟

一、理清两个基本关系

1、集体土地与农村集体经济组织的关系。以土地集体所有为基础的农村集体所有制,是社会主义公有制的重要形式,是实现农民共同富裕的制度保障。在土地集体所有基础上建立的农村集体经济组织制度,与村民自治组织制度相交织,构成了我国农村治理的基本框架,为中国特色农业农村现代化提供了基本的制度支撑。

2、农民与集体经济组织的关系。农民是集体经济组织的成员,是农村集体土地的拥有者之一,也是该集体经济组织提供宅基地的对象。讲农村宅基地制度改革,推出改革的顶层设计时,要针对上述两个基本关系,对可能的制度性影响做出宏观预判。

二、农村宅基地制度的特点解析

1、宅基地是农村三块地之一。农村的“三块地”,耕地、农户宅基地和农村集体建设用地。2013 年底全国农村宅基地面积1.7 亿亩,约占农村集体建设用地的54%。

2、农村宅基地的基本属性。

——宅基地无偿供给制度。是集体经济组织无偿提供给农民用于自建住房的集体土地,对农民来说,是无偿取得、无偿占有、无偿使用。正是宅基地供给制度(及其承包土地制度)保证了农村的基本稳定,保证了农民的居住权益(很少或基本根绝历史上的流民)。这是制度的优越性。保证宅基地供给制度的稳定或保证宅基地的必要的基本供给,是政府的公共政策与公共服务。认识和肯定这一点,并不会影响推动农村宅基地制度的改革。否定这一点,则会从根本上动摇农民对政府的信心(尤其在没有统一的城乡住房保障制度时)。

——“一户一宅”的使用制度。“一户一宅”的制度保证了农民居住的平等要求,保证了农户对集体资产的平等占有(完全的市场经济是做不到这一点的,如巴西,农民成为城市贫民窟居民)。

——宅基地的双重功能。对于农民讲,宅基地具有社会福利和保障性质,是居住功能和社会保障功能兼具的权利。宅基地的农户使用权是我国特有的一种用益物权形式。因此,宅基地的财产权益与一般土地要素的财产权益有所不同,宅基地制度改革必须考虑农村农民居住权和社会保障权两部分利益。

——宅基地是用于建农民住房的特定的专属的土地功能,是国家农民住房保障体系(制度)的根基,其他功能统统是外化的。这与户籍制度改革一样,除了兼具部分社保功能之外,其他完全可以忽略。

3、房地不可分是农村宅基地的基本特点,决定了农村住房的基本属性。

——农村宅基地使用权制度是农村住房制度的法理基础。农村住房制度是国家住房制度的组成部分。逻辑上,农村宅基地使用权制度是国家住房制度的法理构成。

——“先有地后有房”是农民住房建设的基本特征。自筹资金、自行建设、自我拥有、自己管理、自家使用,是农村住房建设制度的基本特点。

——农房的建设模式主要为非政府统一建设,农房的市场属性是非市场流通的,农房的管理是非物业化管理的。

——农民住房是农户的私有财产,政府要通过对农民住房实施专门的房屋登记,来保护农民完整的私人财产权利。在农村集体资产上构建的私人住房财产(财产权及收益权)法理上如何解析,尚待进一步的讨论。

——政府有责任提供共同拥有的集中宅基地建设“农村公屋”,保障最困难的农户最基本的居住权益。

——农民集中居住使用的宅基地依然是农民的,是农村集体的,并不因为集中居住而改变了宅基地的属性。但是,这样的居住形式只有农村宅基地的价值空间(类似于城市小区),而没有“一户一宅”宅基地的物理空间。

三、当前农村宅基地制度的矛盾冲突

农村宅基地制度的利弊评价可以从多方面展开,但是其保障农民有基本居所,保障了农民居住的基本人权是不争的事实。随着城镇化发展进程,农村宅基地制度冲突显现,主要表现为土地使用性质变形、宅基地供给保障、建设用地指标流转和宅基地交易及抵押(以房子抵押形式)等所导致的矛盾冲突,以及如何更好地体现土地要素的市场属性,满足城乡两端居民对农村土地使用的需求。这里,我们尤其要注意到,城里人(代表了政策的主要制定者)已经不满足当前的土地利益分配的制度安排,特别是先富起来的中产阶层,在全球性资本过剩产能过剩的时期,迫切地希望能够获得更多的发展利益,获得更好的资产收益。盯紧农村的土地(宅基地仅仅是开端)是当前最可见到的出路。当前,农村宅基地使用违法违规事件的主体包括政府、农户、资本,这也一定程度上反映了政府、农户、资本之间的利益博弈。

1、国家住房制度中的农村住房制度缺乏法理认定,导致社会认识上的冲突和使用中不同利益的博弈。常住人口的城镇化率与户籍人口的城镇化率,在居住证制度建立后,已经是个伪命题。

2、一户多宅与农村建房宅基地供给的短缺,在不同地区不同程度地存在。广州市调研时曾见到一户四处宅基地,一户多宅在珠三角地区非常普遍(与过载的农民工涌入和有偿使用宅基地机制有直接关联)。但这不是农村宅基地制度本身的缺陷。

3、进城农民的宅基地退出机制缺失。城乡建设用地资源要素流通受阻(此处还不是指城乡统一的建设用地市场)。

4、社会资本进入农村,对农户宅基地的租用、借用,形成事实上的长期使用,而避免了缴纳土地使用税金。亦或商业使用农户宅基地导致的国家税收的流失(农民收入了)。

5、政府通过农民集中居住,流转了农民的宅基地,是对农民资产的占有与使用的一种形式。以多种形式将收益还利于民,是政府对农民宅基地流失(集中)的正当补偿。

6、在承包地上随意建房,形成对宅基地的事实占有。城中村的宅基地与集体建设用地缺乏有效的治理手段。

四、农村宅基地制度改革的理论认识

十八届三中全会决定:赋予农民更多财产权利。保障农民集体经济组织成员权利,积极发展农民股份合作,赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场,推动农村产权流转交易公开、公正、非凡运行。2015 年11 月1 号下发的中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《深化农村改革综合性实施方案》明确要求,深化农村土地制度改革,要坚守土地公有性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损“三条底线”,防止犯颠覆性错误。

1、宅基地制度改革的基本思路。在保障农户依法取得的宅基地用益物权基础上,改革完善农村宅基地制度,探索农民住房保障新机制,对农民住房财产权作出明确界定,探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制,探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径。(建立起城乡统一的国家住房保障体系,农村宅基地制度的功能自然消退)

2、推动宅基地制度改革的目的。宅基地制度改革要从构建新型的工农关系城乡关系上考虑,制度层面的顶层设计。一是建立统一的城乡建设用地市场,实现城乡建设用地总量平衡,集约节约使用土地,提高土地使用效率。二是保护所有农民的居住权益,要以保证农村家庭和进城农民家庭,户户人人都能有稳定的居所为基础。三是保护住在农村的农户的宅基地用益物权,保护农民的财产权益,尊重农民意愿。四是保证新型城镇化健康发展,基本满足城里人对农村土地(已不是宅基地)使用的需求。(特别注意,而非城里人到农村置办地产买卖土地的需求。)

3、统筹农村宅基地制度改革。农村宅基地制度改革要从三个方面统筹考虑。一是统筹“三块地”的改革。宅基地改革是国家土地制度改革的重要组成,三块地要分离,将宅基地和农村集体建设用地独立出来,分类分步推动土地管理制度的改革。以农村承包土地制度的稳定来保证农村集体经济组织的相对稳定。以“同地同权同价”的原则推动农村集体建设用地和农村宅基地的深化改革。以“入市”为目标改革农村集体建设用地,以“农民参与”股份制为目标推动农村宅基地制度的改革。二是统筹完善国家住宅制度的改革。农村宅基地制度的改革要与国家住房制度的改革和完善共同推动,从建立统一的国家住房制度,从国家制度层面系统地确立农村住房制度。从农村住房制度的“一供三非四保五自”的基本特点,可以认知,建立统一的城乡住房制度是重大的制度建设,是国家财富和社会财富,以及个人财富的再次认证(制度财富的增加),因此,农村宅基地比集体建设用地的财产属性更为复杂、牵扯的利益层面更大。现在看来,最为简单的处理方法是把进城农民包括进城市住房保障制度中(去房地产库存),给农民适当补偿收回宅基地。但这也掐断了城乡统一房地产市场和国家财富增长的脖颈(统筹城乡房地产市场)。三是统筹城乡居民对农村土地使用的需求。我曾提到过一个重大的问题,未来农村是谁的,还是不是仅仅居住在那里的农民的。新型的城乡关系必然指明,城市也是为农村居民的,农村也是为城市居民的。因此首先可以明确,城里人有使用农村土地的权利,包括租用、借用农村的土地、农宅等,这种使用权是会导致收益权的,如在农村的民宿。其次,城里人能否拥有农村的土地财产,即土地占有权,目前绝不能突破。第三,如何既解决城乡居民对农村土地使用的向往(城乡居民使用需求是不同的),又不动摇土地的公有性质,统筹城乡居民对农村土地使用(主要表现为满足城里人在农村宅基地建房的需要),是农村宅基地制度改革无法回避的制度设计难题。

4、不能忽视当前推动宅基地私有化改革的主张。主要是两种意见:一是主张彻底回到1956 年”一化三改“之前,全面实现农村土地的农民个人所有。二是当前经济下行,徘徊在跨越中等收入国家的门槛,城乡都出现了新动能新动力缺失,必须要有新的改革动力,当前唯一能起到全局性推动作用的是深化农村改革。(路径上有两种观点)一种观点(局部的)就是实施土地私有化,起步是推动宅基地私有化。经济人解释:以土地吸引城里人富裕资产到农村去,激活农村发展要素。实践做法:打着城乡一体化的旗号,让农民集中居住,腾退出的农村宅基地由城里人购置自由建房,实现社会财富增长。另一种观点(主流的)扎实推进城乡一体化,通过城乡两端发力补短板,解决发展不协调发展动力缺失的问题。

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