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从雾里看花到躬行探索

—— 对地方供给侧改革的初步研究

2016-08-25 13:18:00
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今年以来,随着中央对供给侧结构性改革的思想体系逐步完善,各地方对供给侧改革的认识更加深入,结合自身实际情况,半数省(直辖市)陆续出台了供给侧结构性改革实施方案。对比和分析广东、四川、浙江、湖北、上海、山东、安徽等十六个省(直辖市)的方案发现,地方政府已经越来越深刻地认识到供给侧结构性改革的重大意义,能够结合当地实际制定有针对性的改革措施,供给侧结构性改革的形势总体上很好,也存在部分技术上的设计问题。归纳起来,这些省市的方案主要呈现以下特点:

第一,以“三去一降一补”破题,逐步开始重视培育新供给、新动能。

多数省份都将“三去一降一补”作为供给侧结构性改革的重点任务,并提出了操作性较强的改革措施。部分省份在部署“三去一降一补”五大任务之外,逐步开始重视培育新供给、新动能,并提出了相应的鼓励创新措施——新供给、新动能与去产能、去库存,是相同方向并排而行的两条河流,只有它们汇聚成一条河流时,供给侧结构性改革才能从根本上提升经济潜在增长率。正如习近平总书记在省部级领导干部专题研讨班讲话时所指出的,推进供给侧结构性改革,要从生产端入手,重点是促进产能过剩有效化解,促进产业优化重组,降低企业成本,发展战略性新兴产业和现代服务业,增加公共产品和服务供给。习近平总书记还指出,供给侧结构性改革,重点是解放和发展社会生产力,用改革的办法推进结构调整,减少无效和低端供给,扩大有效和中高端供给,增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性,提高全要素生产率。由此可见,五大重点任务是推进供给侧结构性改革的“入手之策”,完成这五大任务,不仅为供给侧改革“破题”,而且为扩大有效供给、培育新供给创造了条件。在此基础上,很多省份还提出了创造新供给、引领新需求的政策措施。例如,四川省的推进供给侧结构性改革总体方案,除了“三去一降一补”,还提出“一提一创一培”,即提质量、创品牌、培育新动能新动力。又比如,上海市《关于推进供给侧结构性改革的意见》提出了八个方面的重点任务:以制度创新为核心,着力构建开放型经济新体制;以科技创新为引领,着力培育经济发展新动能;加快政府管理制度创新,着力提高行政效率;加快推动产业结构转型升级,着力扩大有效供给;以深化国资国企改革为重点,着力激发各类市场主体活力;推进金融开放创新,着力防范金融风险;多措并举降成本,着力减轻企业生产经营负担;聚焦城乡发展一体化,着力补齐薄弱环节短板。——可以看出,这个方案的思路紧紧围绕创新、发展、增加有效供给,同时又注重降成本、补短板、激发市场主体活力,抓住了供给侧结构性改革的核心精神。深圳市在几乎无重化工业、房地产库存相对较低、政府债务很低的情况下,更致力于“降成本”和“补短板”,如该市提出,“十三五”期间供应30万套人才住房,针对高房价问题精准施策,降低其对经济的负面影响;同时深圳还大力加强基础研究,由政府牵头筹建包括数学在内的10个基础研究所,提升当地经济的长期创新潜力。

第二,简政放权,重视发挥市场在资源配置中的决定性作用。

各地在制定供给侧改革方案时,一般能够尊重市场,避免直接使用行政手段,尽量通过贴息、税收等市场化手段加以引导,让市场在资源配置中发挥决定性作用。同时,各地市在简政放权,放管结合,优化服务方面还有进一步改善的空间。例如某些省份在涉及工业、农业、服务业等具体产业政策中,规划过细,有的具体到细分行业的发展目标,有的甚至细化到具体的产品发展规划。针对上述情况,有专家指出,“在新产业发展中直接认定特定技术路线并予以资金或政策扶持,或在去产能过程中直接认定过剩产能或‘僵尸企业’,并采用一刀切的办法下达指标,事实证明这种做法最终是很难取得良好效果的”。从新供给主义经济学的角度来看,当政府为创新和发展创造了良好条件、市场在资源配置中发挥决定作用时,微观经济主体自然会通过技术创新、商业模式创新,对生产要素进行革命性重组,创造出新的供给和新的需求。这些年比较成功的新供给案例,例如华为、大疆、腾讯、阿里巴巴等,都是这样诞生的,并不是政府规划的结果。

第三,合理运用行政手段,防止形成新的供给约束。

实践证明,高税收、高融资成本、行政管制过多等供给约束,都是行政手段对经济长期干预形成的。供给侧结构性改革的任务之一,就是放松并解除这些供给约束,用改革的办法,解放和发展生产力。在推进供给侧结构性改革的过程中,各地方都比较注意合理运用行政手段,但是也有部分省份的供给侧改革方案中,包含较多行政干预措施,有可能形成新的供给约束。例如,某省的政策要求,对占工业经济总量比重大、产业关联度高的重点困难企业,按新增流动资金贷款给予贴息。这种对“僵尸企业”难以割舍的情结,不仅干预了商业银行的市场化经营行为,而且会进一步扭曲资源配置。又如,西南某省在供给侧改革的相关文件中规定对获不同得质量奖、提名奖的,对销售收入增长15%及以上且省内行业排名前30位的工业制造业企业,单个企业补助最高几百万元等等。上述增加财政税收负担、影响企业偏离市场化经营目标的方法,都值得商榷。又如,某省设定目标,要九大产能过剩行业的产能利用率一定时间内力争回升到80%以,工业品产销率甚至要求达到99%左右。对这些指标做硬性规定,有违市场规律。数据显示,美国的粗钢产能利用率在2009年跌至40%左右的低点,金融危机之后有所上升,但至今也没有超过80%。

第四、防止以供给侧改革的名义,形成新的地方保护主义政策。

供给侧结构性改革,是党中央国务院的主动战略性选择,是推动经济结构转型和可持续发展的长效改革措施。但有个别省市,在制定本地供给侧结构性改革的方案时,顺便出台了一些带有地方保护色彩的政策。例如西南某省的一项政策规定,要制定优质产品目录,安排数亿元财政资金鼓励省内主要用户扩大利用本省产品,鼓励引导就地就近采购应用本省电子信息、汽车、钒钛优质钢材、绿色建材、医保类目录药物、节能环保装备等产品,对使用本省优质产品达到一定量的单位给予奖励。类似的地方保护主义政策原本就是导致竞争不充分、产能过剩和“僵尸企业”普遍存在的重要原因,本应是供给侧结构性改革的对象。如果任由上述打着供给侧改革的名义,推行地方保护主义的政策泛滥,既不利于去产能、去库存,也不利于培育新供给、新动力,与供给侧结构性改革的方向背道而驰。

第五、“补短板”应突出重点,注重“软、硬”两个方面。

有些省市通过深入研究,真正找出了本地经济的“短板”,并制定了针对性的改革措施,但也有部分省份没有真正把握“补短板”的深刻内涵,而是把各项日常工作都纳入“补短板”的改革方案中,从而失去重点,让供给侧改革成为一个“筐”,所下达的相关文件,也很难落到实处。针对“补齐软硬基础设施短板”,各地都出台了关于补齐硬件基础设施短板的相关措施,而对完善要素市场、社会保障、产权保护等软性设施方面的短板则重视不足。在很多制造业供给侧改革方案中,尚未深刻意识到品牌、技术、质量、定价权等软价值才是中国制造业真正的“短板”。例如,南方某省在供给侧结构性改革补短板专项计划中,制定了九项工作目标,其中90%都是电网、天然气管网、道路交通等硬件基础设施,而对于鼓励创新创业、完善市场机制、促进要素流动、改善软环境方面的软性基础设施短板则涉及较少。

第六,要防止供给侧改革实践中的形式主义。

随着中央关于供给侧结构性改革的理论体系越来越明确和完善,各地方政府也已经逐步领会供给侧结构性改革的核心思想和指导精神,但是在制定改革方案时,仍然有简单照搬中央文件、走形式的现象,既没有对本地区的供给侧结构性突出矛盾和问题进行深入剖析,也没有提出有针对性、可操作性的供给侧改革完整举措,更没有明确部门落实责任。如果任由部分省份供给侧改革方案仅停留在传达概念、做表面文章的层面,势必引起县市、各基层部门各级政府层层效仿,长此以往,必将使供给侧结构性改革的重大战略部署在这些地区落空。调研发现,各地方在制定和实施供给侧结构性改革方案时,在全面降低要素成本、推进关键领域或行业的供给侧改革等方面,普遍存在着一些难点:例如,全面降低要素成本,需要中央统一部署和地方共同推进。由于土地管理的权限、土地管理的制度基本由中央政府掌握,地方在降低土地要素成本方面可做的空间非常有限,很多地方的供给侧结构性改革方案,对如何降低土地成本均没有涉及或只能在权限范围内进行一些微小调节;又如,信贷和货币是全国统一市场,地方政府很难影响信贷资金的成本和流向,只能通过财政贴息甚至对地方金融机构进行行政干预的办法略微施加影响。又如,教育、医疗、养老等供给侧结构性矛盾最突出的领域,目前各地方案涉及并不多,尚需主管部门和行业协会以创新的思路深入推进。最后,一些以“破坏性创造”为特征的新技术、新模式等新供给形态,虽然会成倍的创造有效需求,增加经济发展的动能,但是也会打破原有的利益格局,影响部分群体既得利益。例如,优步、滴滴打车等商业模式创新,创造了新供给,满足了新需求,解决了多年以来的大城市打车难问题,但这也对传统的出租车公司和司机造成冲击,引发了部分城市出现出租车停运等现象。在供给侧改革过程当中,随着新旧动能的转换,“新供给”不可避免会对“老供给”产生一定的冲击,从而有可能引发相关社会群体的反弹。对此,中央政府一方面要鼓励地方政府调动各种资源,积极化解社会矛盾,另一方面建议视情况给予一定的“改革考核宽松度”。

总体来看,对于供给侧结构性改革这一战略部署,各地方政府已经从去年四季度的雾里看花,到今年以来躬行探索、积极付诸行动。如果能够加以引导,避免各种偏差,地方供给侧改革有可能出现因地制宜、百花齐放的良好局面。长期来看,供给侧改革推进的深度,可以从以下三个方面衡量和比较:转型的力度。转型需要依靠完善的要素市场和强大的社会保障,推动生产要素从供给过剩、供给老化的行业向新供给形成、新供给扩张的产业转移。在这个过程中,地方政府应尽量避免直接行政干预或力挺“僵尸企业”。有些地方政府对“僵尸企业”难以割舍,主要还是担心社会稳定,与其将宝贵的财政和信贷资金给“僵尸企业”输血,还不如用这些资源建设要素市场,提供社会保障,从“授人以鱼”到“授人以渔”。放手的效果。就是放松高行政成本、高融资成本、高税收成本三大供给约束,确保经济反弹复苏的效果究竟如何——通过简政放权,市场主体的成本降低了多少?通过放管结合,民间投资的活力增加了吗?通过优化服务,创新创业的环境是否改善?总体而言,新供给新动力涌现的障碍和约束减少了没有?提到结构性改革,地方政府很容易将其理解为用行政或计划手段“调结构”,而不是用改革的办法促进结构调整。很多地方官员,内心还是不太相信市场的力量,习惯用计划或规划的手段进行行政干预。十八届三中全会明确指出,要让市场在资源配置中发挥决定性作用,而在具体执行中,应遵循“简政放权、放管结合、优化服务”的方针,大力清理各种不必要的行政审批,努力降低企业融资成本和税收负担,放手让企业轻装上阵,释放有效供给和有效需求。改革的深度。要看五大要素市场化的程度是否有实质性提高?医疗、教育、能源、交通、通信等关键产业和领域的改革是否有突破?通过供给侧结构性改革,就是要提高要素供给效率,全面降低要素供给成本,让人口与劳动、土地与资源、金融与资本、技术与创新、制度与管理五大财富源泉充分涌流。 习近平总书记曾指出,地方是推进改革的重要力量。因此只要地方政府在供给侧结构性改革的方案制定和实施中,全面准确理解供给侧结构性改革的理论和指导思想,大胆创新实践,中国经济增长的发动机必将焕发出新的动能。(来源:万博新经济研究院       作者:万博新经济研究院课题组)

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